信息來(lái)源：安全內(nèi)參

■ 據(jù)商務(wù)部16日消息，中國(guó)正式提出申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。商務(wù)部部長(zhǎng)王文濤當(dāng)日向CPTPP保存方新西蘭貿(mào)易與出口增長(zhǎng)部長(zhǎng)奧康納提交中國(guó)正式申請(qǐng)加入CPTPP的書(shū)面信函。這不是一次普通的“入群”。由于CPTPP的前身TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）曾被視為美國(guó)對(duì)付中國(guó)的工具，而特朗普后來(lái)又宣布退出TPP，故中國(guó)此次申請(qǐng)加入CPTPP引發(fā)了全球外交、經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域極大的關(guān)注。作為經(jīng)貿(mào)談判的新議題，能否接受CPTPP中的數(shù)據(jù)跨境條款一直是加入這一協(xié)議的重大考量。目前，我國(guó)正在加緊制定數(shù)據(jù)跨境安全的相關(guān)管理政策，加入CPTPP會(huì)否對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)程產(chǎn)生影響？為此，小貝說(shuō)安全特邀工信部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心副研究員徐程錦博士帶來(lái)精彩分析。

念往昔，繁華競(jìng)逐。嘆門(mén)外樓頭，悲恨相續(xù)。

千古興亡多少事，人們對(duì)大國(guó)興衰、攻守易勢(shì)早已司空見(jiàn)慣。但中美兩國(guó)近幾天關(guān)于一份國(guó)際協(xié)定的動(dòng)態(tài)還是在國(guó)際上引起了重大反響。

9月16日，中國(guó)商務(wù)部宣布，正式提出申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。

9月17日，美國(guó)白宮回應(yīng)：總統(tǒng)拜登不會(huì)加入未按美國(guó)意見(jiàn)修改的CPTPP。

中國(guó)宣布在前，美國(guó)表態(tài)在后，此事迅速在美國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)酵。因?yàn)檫@不是簡(jiǎn)單的“入群”問(wèn)題，美國(guó)在其間夾雜了太多的愛(ài)恨情仇。CPTPP的前身是TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）。美國(guó)雖然不是TPP發(fā)起國(guó)，但在加入后一度成為主導(dǎo)國(guó)，其多項(xiàng)條款曾被認(rèn)為意圖遏制中國(guó)，旨在另外建群、孤立中國(guó)。但2017年特朗普上臺(tái)一周后便宣布退出TPP，輿論嘩然。日本于是乘勢(shì)而上成為主導(dǎo)國(guó)，并將TPP更名為CPTPP，于2018年12月30日全面生效。

（圖示：特朗普簽署文件，宣布退出TPP）

自己精心打造的“工具”，如今不僅拱手讓人，還被人反將一軍，美國(guó)一些人怎能不懊惱。

因此，中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP，其產(chǎn)生的影響必然不限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，國(guó)際政治意義更為深遠(yuǎn)。

也正因如此，CPTPP條款與國(guó)內(nèi)政策的關(guān)系必須得到認(rèn)真、全面審視。尤其值得重視的是其中的數(shù)據(jù)跨境條款。這一議題近年來(lái)熱度極高，甚至一度成為中方能否加入某些國(guó)際多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定的重要考量。

CPTPP數(shù)據(jù)跨境條款何以如此重要？在全球信息化背景下，數(shù)據(jù)流動(dòng)是跨境貿(mào)易的前提條件，且與國(guó)家安全密切相關(guān)。

而目前，我國(guó)正在加緊制定數(shù)據(jù)跨境安全管理政策。

2017年6月1日，《網(wǎng)絡(luò)安全法》實(shí)施，第37條規(guī)定：“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的辦法進(jìn)行安全評(píng)估；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?

2021年9月1日，《數(shù)據(jù)安全法》實(shí)施，第31條規(guī)定：“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理，適用《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定；其他數(shù)據(jù)處理者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理辦法，由國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定?！?

2021年11月1日，《個(gè)人信息保護(hù)法》即將實(shí)施，第38條規(guī)定：“個(gè)人信息處理者因業(yè)務(wù)等需要，確需向中華人民共和國(guó)境外提供個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件之一：（一）依照本法第四十條的規(guī)定通過(guò)國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)組織的安全評(píng)估；（二）按照國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)的規(guī)定經(jīng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證；（三）按照國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)合同與境外接收方訂立合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)；（四）法律、行政法規(guī)或者國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)規(guī)定的其他條件。”

在上述法律要求未出臺(tái)前，討論加入CPTPP的時(shí)機(jī)實(shí)際上并不成熟，畢竟我國(guó)需要首先建立自己的數(shù)據(jù)跨境管理政策框架，否則缺少清晰的談判立場(chǎng)。那么，在這個(gè)政策框架已經(jīng)確立后，就需要回答我國(guó)政策與CPTPP數(shù)據(jù)跨境條款的關(guān)系了。

顯然，既然我國(guó)已經(jīng)正式申請(qǐng)加入CPTPP，主管部門(mén)必然做過(guò)審慎研究，但我們還是要進(jìn)行詳細(xì)分析，并預(yù)判今后可能出現(xiàn)的國(guó)際博弈。

一、CPTPP關(guān)于數(shù)據(jù)跨境的條款

第14.11條 通過(guò)電子方式跨境傳輸信息

1. 締約方認(rèn)識(shí)到每一締約方對(duì)通過(guò)電子方式傳輸信息可設(shè)有各自的監(jiān)管要求。

2. 每一締約方應(yīng)允許通過(guò)電子方式跨境傳輸信息，包括個(gè)人信息，如這一活動(dòng)用于涵蓋的人開(kāi)展業(yè)務(wù)。

3. 本條中任何內(nèi)容不得阻止一締約方為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取或維持與第2款不一致的措施，只要該措施：

(a) 不以構(gòu)成任意或不合理歧視或?qū)Q(mào)易構(gòu)成變相限制的方式適用；及

(b) 不對(duì)信息傳輸施加超出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制。

二、CPTPP第14.11條第一款分析

CPTPP14.11條第一款指出，各成員可以對(duì)跨境傳輸電子信息有自己的規(guī)制要求。該款不涉及強(qiáng)制性義務(wù)，也就不涉及是否違反的問(wèn)題。

我國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制要求總體上可以概括為：

（1）極少數(shù)涉及國(guó)家安全和重大公共利益的數(shù)據(jù)須本地存儲(chǔ)；

（2）一般情況下滿(mǎn)足一定條件則數(shù)據(jù)可以出境，條件包括安全評(píng)估、認(rèn)證或標(biāo)準(zhǔn)合同等；

（3）掌握100萬(wàn)人以上個(gè)人信息的企業(yè)赴國(guó)外上市須經(jīng)過(guò)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全審查；

（4）如其他國(guó)家對(duì)我實(shí)施不當(dāng)行為時(shí)可對(duì)該國(guó)限制數(shù)據(jù)傳輸或采取對(duì)等反制。

三、CPTPP第14.11條第二款分析

CPTPP14.11條第二款要求，政府應(yīng)當(dāng)允許跨境傳輸電子信息，只要該行為是為開(kāi)展業(yè)務(wù)之目的。

該款屬于強(qiáng)制性義務(wù)，是CPTPP關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的核心規(guī)定。

在我國(guó)法律要求中，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的前提是“因業(yè)務(wù)需要確需向境外提供”，這也正對(duì)應(yīng)了第二款所說(shuō)“為開(kāi)展業(yè)務(wù)之目的”。根據(jù)我國(guó)規(guī)定，真正可能被禁止出境的應(yīng)只有極少量核心數(shù)據(jù)。除此以外的各種對(duì)數(shù)據(jù)出境的限制，無(wú)論是安全評(píng)估、安全審查、認(rèn)證或標(biāo)準(zhǔn)合同，本質(zhì)上都是對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)設(shè)置了一定條件，而非不允許數(shù)據(jù)出境。

第14.11條只規(guī)定成員“應(yīng)當(dāng)允許跨境傳輸電子信息”，而沒(méi)有說(shuō)不得設(shè)置任何條件，也沒(méi)有使用“自由傳輸”的說(shuō)法。因此，我國(guó)的數(shù)據(jù)出境規(guī)制框架總體上不違反第二款規(guī)則。

四、對(duì)例外條款的分析

退一萬(wàn)步，即使我國(guó)的規(guī)制方式違反了第二款規(guī)則，也可以援引CPTPP中的例外條款對(duì)主要規(guī)制手段進(jìn)行抗辯。

（1）WTO規(guī)則的基本安全例外

國(guó)家核心數(shù)據(jù)禁止出境、數(shù)據(jù)安全審查等事項(xiàng)可以援引“基本安全例外”。這兩種限制措施都著眼于保障國(guó)家安全和重大公共利益，屬于“基本安全”范疇。

CPTPP第32章的安全例外條款對(duì)“基本安全”沒(méi)有做內(nèi)容限定，不像GATT（關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定）第21條限定到狹窄的軍事安全。因此，CPTPP版本的安全例外可以包容保障網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的需要。

（2）CPTPP第14.11條第三款例外

CPTPP第14.11條第三款本身意味著，認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同、出境安全評(píng)估等不同條件下的數(shù)據(jù)出境可以援引CPTPP第14.11條第三款進(jìn)行抗辯。

認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)合同的抗辯難度不大，這是其他國(guó)家在個(gè)人信息跨境流動(dòng)中普遍使用的機(jī)制，基本不會(huì)有國(guó)家質(zhì)疑認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)合同違反第二款的規(guī)定。

關(guān)鍵問(wèn)題是數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估，這是我國(guó)相對(duì)獨(dú)特的機(jī)制設(shè)計(jì)，只有安全評(píng)估能通過(guò)第三款的考驗(yàn)，我國(guó)才真正能接受CPTPP版本的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。

第三款有3項(xiàng)核心規(guī)則：

一是要求限制數(shù)據(jù)出境的措施是為實(shí)現(xiàn)合理公共政策目標(biāo)。在我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度框架中，需要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的，都是為保障重要公共利益，至少也是個(gè)人和組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)屬于第三款所說(shuō)的合理公共政策目標(biāo)。關(guān)于合理公共政策目標(biāo)的范圍，在WTO電子商務(wù)談判中，中國(guó)、日本、加拿大列舉了3種合理公共政策目標(biāo)：保障網(wǎng)絡(luò)安全、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。這3種公共政策目標(biāo)應(yīng)能涵蓋數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估需要保護(hù)的大部分公共利益。

二是要求限制措施不任意，非歧視，且不構(gòu)成變相的貿(mào)易限制。盡管數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的具體規(guī)則尚未出臺(tái)，但根據(jù)既往征求意見(jiàn)稿和合理推測(cè)，安全評(píng)估有一套客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括評(píng)估程序、內(nèi)容、重點(diǎn)考察因素等。這些標(biāo)準(zhǔn)是客觀(guān)的，由國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)統(tǒng)一組織安全評(píng)估，就是為了在具體實(shí)施中保持標(biāo)準(zhǔn)的客觀(guān)統(tǒng)一。因此，只要正常適用安全評(píng)估程序和標(biāo)準(zhǔn)，就不應(yīng)存在任意、歧視或變相的貿(mào)易限制問(wèn)題。至于有的國(guó)家，如果因?yàn)槠鋰?guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則不完善等原因，在安全評(píng)估中處于劣勢(shì)，則屬于客觀(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)適用于具體國(guó)家時(shí)得出的結(jié)果，不應(yīng)被認(rèn)為是對(duì)該國(guó)的歧視。

三是限制措施應(yīng)滿(mǎn)足“必要性測(cè)試”。CPTPP第14.11條第三款沒(méi)用necessary的措辭，但普遍認(rèn)為該款就是必要性測(cè)試。必要性測(cè)試的核心要求是，限制措施對(duì)貿(mào)易的限制應(yīng)保持在最低水平，不應(yīng)存在同樣能實(shí)現(xiàn)合理公共政策目標(biāo)但限制性更小的可替代措施。必要性測(cè)試歷來(lái)是例外條款中最難通過(guò)的一關(guān)。但筆者分析認(rèn)為，數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估仍可以通過(guò)必要性測(cè)試。

首先，證明限制措施“不必要”通常需要質(zhì)疑一方舉出一項(xiàng)能同樣實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全保護(hù)政策目標(biāo)，且限制性更小的替代措施。目前，出境安全評(píng)估涉及的數(shù)據(jù)都關(guān)系國(guó)家安全、公共利益，或者涉及批量個(gè)人信息，對(duì)這一類(lèi)特殊而重要的保護(hù)對(duì)象，我們不認(rèn)為能找到同樣可實(shí)現(xiàn)我政策目標(biāo)的可替代措施。在這個(gè)意義上，我國(guó)的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估反而是一種制度創(chuàng)新。

其次，即使有替代措施，該措施對(duì)貿(mào)易的限制也未必更小。以美國(guó)為例，美國(guó)雖然沒(méi)有明確規(guī)定“重要數(shù)據(jù)”，但其對(duì)很多類(lèi)型的數(shù)據(jù)出境規(guī)定了嚴(yán)格的限制措施（如出口管制制度），其對(duì)貿(mào)易帶來(lái)的影響顯而易見(jiàn)。目前尚未看到既能滿(mǎn)足對(duì)重要數(shù)據(jù)和批量個(gè)人信息出境安全保護(hù)要求，又能對(duì)貿(mào)易限制更小的管理手段。

綜上，筆者對(duì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估能通過(guò)CPTPP第14.11條例外規(guī)則的審查持比較樂(lè)觀(guān)的態(tài)度。

最后，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，如其他國(guó)家在數(shù)據(jù)問(wèn)題上對(duì)我實(shí)施歧視、限制，我國(guó)將進(jìn)行對(duì)等反制，這一點(diǎn)從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則上講固然不是慣例。按照國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的一般原理，如果其他國(guó)家做法不對(duì)，受害國(guó)應(yīng)尋求多邊救濟(jì)，即訴諸爭(zhēng)端解決機(jī)制，而不應(yīng)進(jìn)行單邊制裁。對(duì)等反制本質(zhì)上是一種單邊制裁措施。但我國(guó)法律中的措辭是“可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)等采取措施”。該措辭可以理解為，單邊對(duì)等制裁只是法律授權(quán)我政府的政策選項(xiàng)之一，可以選，也可以訴諸其他解決問(wèn)題的手段，例如與該國(guó)雙邊協(xié)商，或提起爭(zhēng)端解決。所以該規(guī)定不必然使我違反國(guó)際規(guī)則。

因此最終結(jié)論是，我國(guó)能夠接受CPTPP中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，但今后制定數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估細(xì)則時(shí)需要考慮到加入CPTPP的合規(guī)因素。

五、中國(guó)不懼合規(guī)挑戰(zhàn)

9月17日，中國(guó)外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)在例行記者會(huì)上回應(yīng)正式申請(qǐng)加入CPTPP。趙立堅(jiān)表示，近一年前，中方表達(dá)了積極考慮加入CPTPP的意愿。一年來(lái)，中方根據(jù)CPTPP有關(guān)規(guī)定，與各成員進(jìn)行了非正式接觸，在對(duì)CPTPP協(xié)定條款進(jìn)行了全面研究評(píng)估基礎(chǔ)上，按照有關(guān)程序和步驟，已于近日正式提出申請(qǐng)加入CPTPP。下一步中方將按照CPTPP有關(guān)程序與各成員進(jìn)行必要磋商。

（圖片來(lái)源：外交部）

而就在同一天，日本內(nèi)閣舉行會(huì)議。日本人的表演果然沒(méi)讓我們“失望”。據(jù)日媒報(bào)道，會(huì)后多名日本官員炒作中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP事，聲稱(chēng)要再關(guān)注中國(guó)是否滿(mǎn)足規(guī)則。日本副首相兼財(cái)務(wù)大臣麻生太郎甚至質(zhì)疑：“中國(guó)目前達(dá)到可以加入的狀態(tài)了嗎？”

（日本外相茂木敏充（左）、首相菅義偉（中）、副首相兼財(cái)務(wù)大臣麻生太郎（右）在內(nèi)閣會(huì)議上。圖片來(lái)源：共同社）

顯然，一些對(duì)華不友好的國(guó)家，必然不會(huì)放棄這次中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP的機(jī)會(huì)，很可能趁機(jī)要求中國(guó)修改國(guó)內(nèi)法律和政策，就此橫生事端。日本是美國(guó)的長(zhǎng)期“跟班”，在數(shù)據(jù)跨境問(wèn)題上向來(lái)追隨美國(guó)，一味強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”，多次對(duì)中國(guó)的數(shù)據(jù)跨境管理制度橫加指責(zé)。

幾乎可以肯定，今后日本一定會(huì)圍繞CPTPP中的數(shù)據(jù)跨境條款對(duì)中國(guó)發(fā)難。

我們準(zhǔn)備好了！

總編輯|徐程錦博士（現(xiàn)任工信部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心 副研究員）